Ecobeach – hoe een mislukt experiment beloond werd met een staatsbonus

Tussen 2006 en 2011 vond er bij Egmond aan zee een experiment plaats met een Deense uitvinding om het strand te beschermen: project Ecobeach. Aannemer BAM voerde het uit in samenwerking met Rijkswaterstaat. Op no-cure no-pay basis. Zo groot was blijkbaar het vertrouwen van BAM in het merkwaardige systeem waarvan wetenschappers niet konden bedenken waarom het zou werken. Na afloop waren BAM en Rijkswaterstaat heel tevreden en BAM haalde de maximale bonus binnen. Volgens wetenschappelijk instituut Deltares was er echter geen reden om aan te nemen dat de Deense buizen iets gedaan hebben. Onduidelijkheid troef. Na een Wob-verzoek zijn documenten openbaar gemaakt, die iets meer helderheid verschaffen.

Ecobeach, een proef opgezet door BAM in samenwerking met Rijkswaterstaat

Net voor kerst 2013 schreef ik hier op Kloptdatwel over de uitvinding van de Deen Poul Jakobsen en de proef die in Nederland werd uitgevoerd onder de naam Ecobeach: ‘Kustbescherming met Poul Jakobsen, innovatie of pseudowetenschap?‘ Daarin schrijf ik dat de proef goed doordacht opgezet lijkt te zijn, maar dat die volgens de wetenschappelijke evaluatie van Deltares eigenlijk laat zien dat het systeem niet werkt. Toch werd de maximale bonus uitgekeerd aan BAM, die het project op no-cure no-pay basis zou hebben uitgevoerd. Merkwaardig. Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) heb ik geprobeerd erachter te komen hoe de vork nu in de steel steekt.

Wob-verzoek

Mijn verzoek diende ik nog net in 2013 in en uiteindelijk kreeg de laatste stukken die onder mijn verzoek vielen ergens in maart van dit jaar; het werd intussen dus wel eens tijd dat ik daarover iets terugkoppel. De beantwoording van het verzoek nam wel zo’n beetje de maximaal toegestane tijd in beslag, omdat BAM bezwaren had tegen het openbaar maken van bepaalde documenten, maar die heeft de Wob-coördinator niet zwaar genoeg bevonden. Als het goed is, heb ik dus alle stukken ontvangen die er toe doen (of ik heb mijn verzoek niet ruim genoeg geformuleerd, dat kan natuurlijk ook nog). Hier een lijst met de stukken en een korte beschrijving:

Een aantal opmerkelijke zaken in de stukken zal ik in het vervolg bespreken.

Het contract

Wie het contract bestudeert, zal zich af vragen “hoezo no-cure no pay?” Voor tal van kostenposten zijn er namelijk vaste bedragen afgesproken. In plaats van no-cure no-pay is het beter te spreken van een contract waarin een prestatieafhankelijke bonus kan worden uitgekeerd bovenop een vaste vergoeding. Het is lastig in te schatten wat het risico van BAM was in dit project. Als de bonus op nul euro zou uitkomen, welke kosten zou BAM dan niet gedekt hebben? De bonus is in het contract gerelateerd aan een netto-groeivolume, dus niet aan een toename in absolute zin. Die netto toename zou je logischerwijs toch zien als het verschil tussen de (mogelijke) toe- of afname van het stuk strand met de buizen en het controle stuk zonder die buizen, maar heel precies gedefinieerd is dat niet in het eerste aanhangsel bij het contract:

Er vindt jaarlijks een volumevaststelling plaats. Als Ecobeach een positieve waarde (besparing op onderhoudskosten) genereert in de vorm van een gemiddelde zandtoename in het proefvak nr. 2 dan zal dit in de [sic] totale groeivolume na 3 jaar worden samengebracht.

Het ‘positieve waarde genereren’ suggereert toch sterk dat het moet gaan om zandtoename die toegeschreven kan worden aan Ecobeach en niet om toename door natuurlijke schommelingen. Waarom zou je anders ook de moeite te nemen een controlevak aan te wijzen? En had je met het innovatieve project ‘de natuur zijn gang laten gaan’ dan misschien ook Rijkswaterstaat kunnen verleiden tot zo’n bonusregeling? Grote kans op het vangen van een vette bonus en dat met nog lagere kosten.

Het eindrapport

De partijen hechten ook aan een zorgvuldige evaluatie staat in de overeenkomst. Uit de publieksfolder (pdf) was echter al duidelijk geworden dat er geen eindrapport meer komt, tenminste niet eentje die de goedkeuring kan wegdragen van Rijkswaterstaat, BAM én Deltares. Bij de geopenbaarde stukken zit een fors document waarmee BAM en Rijkswaterstaat gaten proberen te schieten in de analyse van Deltares. Veel van de vragen zijn helemaal niet gericht op het vinden van een goed antwoord of de vinding nou werkt of niet. Het lijkt er meer op dat het rapport van Deltares (pdf) vanwege de conclusie ondermijnd moest worden en niet vanwege de gevolgde methodiek. Of die bijeenkomst überhaupt nog doorgang heeft gevonden? Deltares heeft het rapport in ieder geval niet meer gewijzigd op grond van deze laatste aanval en zelf maar gepubliceerd op zijn website.

De bonus

Volgens het contract zou het rapport een voorwaarde zijn voor afronding van het project. Daar heeft Rijkswaterstaat echter voor het vaststellen van de bonus niet op gewacht. Al in 2011 werd de maximale bonus van ongeveer drie ton overgemaakt aan BAM. In het memo ‘Eindvergoeding Ecobeach’ van september 2011 staat hoe de berekening ging. Daar vallen een paar zaken aan op. Ten eerste wordt er tussen neus en lippen opgemerkt dat de projectgroep al in 2009 besloten had om het referentiejaar van 2006 naar 2007 te verschuiven. Waarom? Nou, begin 2007 was er een flinke storm die voor behoorlijk wat afslag zorgde. In het contract is wel opgenomen dat er onder dat soort omstandigheden mogelijk een ander basisjaar gekozen kon worden, maar waarom eigenlijk? Gaat het dan inderdaad niet om het netto-verschil, dat tussen de proef- en controle strook? De berekening laat zien, dat dat logische idee, als het al de bedoeling van het contract was, is losgelaten en dat de bonus is berekend op basis van de absolute groei! Dan komt het voor BAM natuurlijk wel erg goed uit om het referentiejaar zo te verschuiven dat begonnen wordt met meten vanaf een niveau dat zo laag mogelijk ligt.

In een spreadsheetje dat bij het memo zit, kunnen we zien dat er wel degelijk discussie is geweest over de grondslag van de berekening, in ieder geval over welk beginpunt genomen moest worden voor de berekening van de strandaanwas. Als ik het goed nagerekend heb, leverde die verschuiving een voordeel op van ongeveer twee ton voor BAM. Toch een fors bedrag, en dat op basis van een beslissing die volgens een voetnoot niet eens schriftelijk blijkt te zijn vastgelegd op het moment dat die genomen werd! De gekozen interpretatie van ‘netto-groeivolume’ is al discutabel, maar het wordt nog gekker: die toename wordt verdubbeld door te stellen dat die ook wel zal hebben plaatsgevonden op de andere proefstrook (waar geen controle-strook tegenover stond). Een winstverdubbelaar zonder enig risico voor BAM!

Totale kosten

Op basis van de stukken kunnen we proberen het kostenplaatje rond te maken. In de publieksfolder wordt gesproken over een totaal van 960.000 euro, waarvan 510.000 euro voor installatie, licentie, onderzoek, onderhoud en verwijderen en 450.000 euro voor monitoring en analyse. Dit is zover ik uit de stukken op kan maken allemaal door Rijkswaterstaat betaald. Die 510.000 bestaat uit de 70.000 euro vaste vergoeding per jaar (3 keer) plus die maximale bonus. Van die 450.000 kan ik in de facturen ongeveer 240.000 euro terugvinden. Wat de rest van dat bedrag behelst, weet ik niet, misschien zijn het projectkosten (uren) van Rijkswaterstaat zelf. Een integrale begroting is nooit opgesteld en hoefde dus ook niet openbaar gemaakt te worden naar aanleiding van mijn Wob-verzoek. Het zou natuurlijk ook interessant zijn om te weten wat BAM betaald heeft aan Jakobsen voor het gebruik van zijn systeem. En of daar nog resultaatafhankelijke afspraken bij gemaakt zijn. Daar zullen we echter niet zo snel achter komen.

Conclusies

Rijkswaterstaat was er blijkbaar veel aan gelegen om dit als een succes van publiek-private samenwerking te verkopen aan de buitenwacht. Lees bijvoorbeeld de folder ‘Innoveren en leren‘ (pdf, blz. 35 t/m 57).  In de discussie of het systeem nou werkt of niet lijkt Rijkswaterstaat volledig aan de kant van BAM te zijn gaan staan. Met name op de berekening van de bonus valt wel wat aan te merken. Er is eigenlijk geen goede reden gegeven dat alle keuzes daarin zo gemaakt zijn dat ze het gunstigst uitvallen voor de aannemer. Helemaal natuurlijk als je weet dat het systeem volgens de wetenschappers helemaal geen bijdrage heeft geleverd.
Deltares zal wel in een lastig parket gezeten hebben. Enerzijds stonden (en staan ze nog steeds) achter hun rapport en conclusies, maar anderzijds zijn ze natuurlijk grotendeels afhankelijk van opdrachten van de overheid en in het bijzonder Rijkswaterstaat. Te hard zeuren in die situatie is dan misschien linke soep. Niet zo verwonderlijk dat ze er geen zin in hadden om mij te vertellen hoe dit allemaal verlopen was.

De Ecobeach-website van BAM geeft een wel heel positief beeld van de resultaten van de proef

BAM lijkt spekkoper. Ze kregen de maximale bonus en kunnen het Nederlandse ‘succes’ natuurlijk goed gebruiken in hun PR bij het aan de man brengen van het systeem in het buitenland. De vraag is of dat zo’n vaart zal lopen. In Denemarken visten ze in ieder geval in januari dit jaar achter het net, maar daar kennen ze de uitvinding van Jakobsen (en de man zelf) natuurlijk al wat langer. Onlangs was BAM op een beurs in Seoul met een posterpresentatie en er is ook een nieuwe, gelikte website opgezet met informatie over Ecobeach in het Nederlands en Engels. Maar de mogelijk geïnteresseerde partijen zullen zich toch ook wel afvragen hoe het nu kan dat Nederland zo enthousiast was over het systeem met de buizen, maar het zelf nergens geïmplementeerd heeft?

Ik zou denken dat als de betrokken ambtenaren wat behoudender met het belastinggeld waren omgesprongen en het BAM wat lastiger hadden gemaakt met een striktere, maar goed verdedigbare uitleg van het contract, er van een bonus geen sprake zou zijn geweest. Maar ja, wat is nu die drie ton voor het vieren van een ‘succesvolle’ publieke-private samenwerking als er zo weinig andere projecten zijn waarover je de bewindslieden goed nieuws kunt laten brengen op dit gebied.